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       土地始終都是項(xiàng)目開發(fā)的關(guān)鍵要素和基礎(chǔ)保障，文旅項(xiàng)目有用地兼容性業(yè)態(tài)復(fù)合型的特征，此前文旅項(xiàng)目用地時(shí)常會(huì)考慮打擦邊球走捷徑，目的是簡(jiǎn)化審批流程降低投資成本加快實(shí)施落地。近年來隨著國家對(duì)土地的監(jiān)管力度日趨加大，實(shí)施嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)和耕地保護(hù)，加上先進(jìn)的天眼系統(tǒng)時(shí)刻“緊盯”，各類用地管控嚴(yán)格，文旅項(xiàng)目發(fā)展空間受限較大，不像早些年那么“隨性”。近年來，我們?cè)谖穆庙?xiàng)目開發(fā)過程中，時(shí)常會(huì)遇到土地方面的各種問題，在此我們就文旅項(xiàng)目用地要求、土地獲取及利用等問題進(jìn)行交流思考。

      01/文旅建設(shè)項(xiàng)目用地要求

       文旅項(xiàng)目通常依托自然山水、農(nóng)林田園來開發(fā)建設(shè)，大多情況下都在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外，涉及用地結(jié)構(gòu)復(fù)雜類型多樣，建設(shè)用地布局呈現(xiàn)分布散、不連片等特點(diǎn)。在項(xiàng)目落地建設(shè)前期，需落實(shí)土地保障，項(xiàng)目建設(shè)需滿足以下條件。

       1、建設(shè)項(xiàng)目禁止觸碰紅線。在文旅項(xiàng)目開發(fā)過程中，若遇到基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)、國家公益林、水源保護(hù)地（一、二級(jí)保護(hù)區(qū)）、文物古跡保護(hù)區(qū)（核心保護(hù)區(qū)）、國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)（特級(jí)、一級(jí)保護(hù)區(qū)）等場(chǎng)地空間，務(wù)必慎重對(duì)之，原則上須避開這些空間，能不觸碰絕不觸碰。

       2、建設(shè)項(xiàng)目須配套建設(shè)用地。旅游開發(fā)必須符合當(dāng)?shù)赝恋匾?guī)劃，建設(shè)項(xiàng)目尤其是永久性固定建筑建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)，必須使用建設(shè)用地，必須依法依規(guī)按建設(shè)用地進(jìn)行管理，而非按農(nóng)用地管理。經(jīng)營性設(shè)施建筑用地，一般是項(xiàng)目開發(fā)方通過國有建設(shè)用地出讓方式獲取或者以集體聯(lián)營形式利用集體建設(shè)用地實(shí)施建設(shè)；非經(jīng)營公共服務(wù)設(shè)施建筑用地，可以由地方政府以土地劃撥的形式支持項(xiàng)目開發(fā)。不管是哪種形式，建設(shè)項(xiàng)目必須使用建設(shè)用地。

       3、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用須落實(shí)占補(bǔ)平衡。建設(shè)項(xiàng)目興建之前為耕地的，非農(nóng)建設(shè)單位還應(yīng)依法履行耕地占補(bǔ)平衡義務(wù)。有一定規(guī)模的休閑游樂園產(chǎn)品（非市民農(nóng)莊類項(xiàng)目），因其自身的設(shè)備甚至土地等未來會(huì)成為企業(yè)融資工具，所以必然要完成土地變性的內(nèi)容，建設(shè)用地進(jìn)行管理也必然涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，這就涉及到政府支持，政策依靠，需要由政府進(jìn)行主導(dǎo)，由一般耕地調(diào)整為建設(shè)地。農(nóng)轉(zhuǎn)用落地前提是落實(shí)占補(bǔ)平衡，先補(bǔ)后占。

       4、臨建設(shè)施需辦理用地手續(xù)。目前仍處于在國土空間規(guī)劃成果尚未正式運(yùn)用的過渡期，國家省市陸續(xù)出臺(tái)有支持文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地支持政策，尤其是對(duì)鄉(xiāng)村文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的明確支持，有提到點(diǎn)狀報(bào)批、點(diǎn)狀供地，在不涉及用地紅線、不影響地質(zhì)安全、不建設(shè)永久設(shè)施的前提下，部分用地類型可按原地類認(rèn)定和管理，不再辦理轉(zhuǎn)用和征收（收回）手續(xù)，如鄉(xiāng)村旅游停車設(shè)施、自駕車旅居車營地、離地高架建設(shè)的亭臺(tái)樓閣（單體占地面積不超過150㎡，總用地面積不超過20畝）、棧道、騎行道、登山道、導(dǎo)覽標(biāo)識(shí)等。按照相關(guān)政策，可以解決旅游項(xiàng)目配套建設(shè)的很多問題，但是在具體落地的過程中也會(huì)面臨諸多困難，國家省級(jí)層面下發(fā)了政策但沒有實(shí)施細(xì)則，很多地方不敢創(chuàng)新不能落實(shí)，致使很多政策還是不能有效落地。因此在多數(shù)情況下，旅游項(xiàng)目的非建設(shè)項(xiàng)目用地仍需辦理用地手續(xù)，當(dāng)然這樣對(duì)投資方也會(huì)有保障，但需要地方政府大力支持開啟綠色通道提高報(bào)批效率。

       5、程序復(fù)雜須做好多手準(zhǔn)備。旅游項(xiàng)目開發(fā)大多是市場(chǎng)行為，項(xiàng)目開發(fā)有一定的偶然性，且項(xiàng)目選址通常會(huì)在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外，在各地政府編制規(guī)劃時(shí)很難一步到位的準(zhǔn)確布局區(qū)域用地，因此在具體開發(fā)過程中很可能會(huì)有土地轉(zhuǎn)用的需求，但土地變性調(diào)規(guī)是大手術(shù)，地方?jīng)]有審批權(quán)，最低是在省自然資源廳，而自然資源廳通常不會(huì)因?yàn)閭€(gè)別小項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)規(guī)，所以效率一般很難把控。這在無形中既增加了旅游開發(fā)建設(shè)成本，而且也使得旅游開發(fā)變得更為復(fù)雜，所以在做文旅項(xiàng)目開發(fā)時(shí)，要考慮到諸多不定因素，在項(xiàng)目選址、用地布局、分期建設(shè)時(shí)需根據(jù)多種情況綜合考慮。

     02/文旅建設(shè)項(xiàng)目落地路徑

       1、購買鎮(zhèn)村建設(shè)用地指標(biāo)。現(xiàn)有建設(shè)用地指標(biāo)。選址進(jìn)行土地復(fù)耕，在土地評(píng)估滿足標(biāo)準(zhǔn)后，將此地指標(biāo)劃入項(xiàng)目建設(shè)地塊。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用中，林草地及耕地有一定的落地可能，但基本農(nóng)田就不要考慮了；荒山、荒溝、荒丘、荒灘等四荒地及未利用地，辦理轉(zhuǎn)用相對(duì)更加便捷。

       2、通過增減掛鉤獲得建設(shè)用地。“城鄉(xiāng)土地增減掛鉤”，即城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，從以宅基地為主的村莊占地中騰出土地復(fù)墾，指標(biāo)可以拿到城里來用。旅游項(xiàng)目建設(shè)確有必要占用耕地時(shí)先行在異地墾地，數(shù)量和質(zhì)量驗(yàn)收合格后，再把換得的建設(shè)用地指標(biāo)放在項(xiàng)目開發(fā)區(qū)內(nèi)用作建設(shè)用地。

       3、采用土地銀行的方式。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地指標(biāo)的自由流轉(zhuǎn)、質(zhì)押和融資。這對(duì)于農(nóng)戶獲取啟動(dòng)資金自營個(gè)體旅游項(xiàng)目和專業(yè)企業(yè)規(guī)模化獲取土地用于開發(fā)大型旅游項(xiàng)目而言都具有現(xiàn)實(shí)意義。

       4、建立以土地股份為基礎(chǔ)的合作社。農(nóng)戶以承包的土地入股，進(jìn)行股份合作。這樣可以使土地集中經(jīng)營、高效經(jīng)營、形成規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

       5、使用農(nóng)村閑置宅基地及廢棄園地。對(duì)這些農(nóng)村集體土地進(jìn)行指標(biāo)整理和農(nóng)林復(fù)墾，并根據(jù)旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營需求合理配置建設(shè)用地指標(biāo)，有助于提高休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的招商效率與質(zhì)量。

       6、土地置換、租賃、入股聯(lián)營等。對(duì)經(jīng)濟(jì)效益不理想的集體用地，可采取土地置換、租賃、入股聯(lián)營等方式，統(tǒng)籌盤活這些存量集體土地。一方面可以解決旅游開發(fā)過程中，需要遷移部分農(nóng)戶的住宅、承包地的問題;另一方面可以充分發(fā)揮土地使用價(jià)值，集約化發(fā)展，便于個(gè)人或企業(yè)經(jīng)營管理。

       7、用好過渡期支持政策。在不改變用地主體、規(guī)劃條件的前提下，市場(chǎng)主體利用舊廠房、倉庫提供符合全域旅游發(fā)展需要的旅游休閑服務(wù)的，可執(zhí)行在五年內(nèi)繼續(xù)按原用途和土地權(quán)利類型使用土地的過渡期政策。

       8、部分非永久建設(shè)性配套建設(shè)項(xiàng)目按原地類管理。在不涉及耕地及永久基本農(nóng)田、不占用公益林、不破壞生態(tài)環(huán)境、不影響地質(zhì)安全、不建設(shè)永久設(shè)施的前提下，文旅配套部分項(xiàng)目使用的農(nóng)用地或未利用地，可按原地類認(rèn)定和管理，不再辦理轉(zhuǎn)用和征收（收回）手續(xù)。

     03/節(jié)選部分文旅建設(shè)項(xiàng)目用地政策

      國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于釋放旅游消費(fèi)潛力推動(dòng)旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》的通知 （國辦發(fā)〔2023〕36號(hào)）

      （二十八）加強(qiáng)用地、人才保障。進(jìn)一步優(yōu)化旅游產(chǎn)業(yè)用地政策，依法依規(guī)保障旅游項(xiàng)目合理用地需求。鼓勵(lì)地方結(jié)合城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，推動(dòng)盤活存量土地支持旅游設(shè)施建設(shè)。

       自然資源部就文件相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行解讀。解答如何強(qiáng)化旅游業(yè)用地保障？

       自然資源部將重點(diǎn)抓好以下幾方面工作:

       一是結(jié)合全面貫徹落實(shí)《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》有關(guān)要求，指導(dǎo)各地自然資源主管部門加快省、市、縣級(jí)國土空間規(guī)劃編制審批工作，在國土空間規(guī)劃中合理安排旅游項(xiàng)目用地。

       二是科學(xué)配置和統(tǒng)籌安排用地計(jì)劃指標(biāo)。堅(jiān)持“項(xiàng)目跟著規(guī)劃走，土地要素跟著項(xiàng)目走”，對(duì)納入國家重大項(xiàng)目清單以及省級(jí)人民政府重大項(xiàng)目清單的旅游項(xiàng)目用地，自然資源部依據(jù)清單統(tǒng)一配置計(jì)劃指標(biāo)；對(duì)其他旅游項(xiàng)目用地，各級(jí)自然資源主管部門要統(tǒng)籌安排，保障其合理需求。

       三是支持多種方式供應(yīng)旅游用地。旅游相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目中，土地用途單一且符合法定劃撥范圍的，可以劃撥方式供應(yīng)。土地用途混合且包括經(jīng)營性用途的，應(yīng)當(dāng)采取招拍掛方式供應(yīng)。鼓勵(lì)以長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合方式供地。

       四是基于《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2019年版）》，研究完善旅游產(chǎn)業(yè)用地政策，積極盤活存量建設(shè)用地支持旅游業(yè)發(fā)展。

       總之，關(guān)于文旅產(chǎn)業(yè)用地國家出臺(tái)了系列支持政策和意見，也提出了相對(duì)明確的方向，但在實(shí)施細(xì)則上還需要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)細(xì)化落實(shí)，不然項(xiàng)目還是不能夠高質(zhì)高效快速落地。文旅項(xiàng)目用地解決方案任重道遠(yuǎn)，需要多方面的共同努力，在不斷探索中形成一套成熟切實(shí)的路徑模式，讓政策落地，讓項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展。