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《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》提出建設國家級旅游度假區(qū)的發(fā)展任務，《“十四五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》就此提出具體要求，旅游度假區(qū)建設再次引起廣泛關(guān)注。

經(jīng)歷30年的發(fā)展實踐，我國旅游度假區(qū)的發(fā)展目標已從早期吸引外匯、發(fā)展國際旅游轉(zhuǎn)向“滿足國內(nèi)休閑度假旅游需求、培育世界級度假旅游勝地”，并在完善旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、提升旅游供給水平、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等方面發(fā)揮了積極作用。特別是其中的國家級旅游度假區(qū)，成為繼5A級景區(qū)之后又一個重要的行業(yè)品牌。值得注意的是，由于各種歷史和現(xiàn)實原因，我國旅游度假區(qū)建設中仍然存在一些問題。為實現(xiàn)其高質(zhì)量發(fā)展，亟需從總體導向、設施建設、行業(yè)管理、品牌打造等方面加以重視。

01/我國旅游度假區(qū)發(fā)展概況

我國旅游度假區(qū)建設始于1992年，此后經(jīng)歷了“先批后建”的國家旅游度假區(qū)和“先建后評”的國家級旅游度假區(qū)兩個發(fā)展階段。其中，國家旅游度假區(qū)是國務院批準建設的綜合性土地開發(fā)區(qū)，具有政府管理機構(gòu)和職能，國家級旅游度假區(qū)則是文化和旅游部（含原國家旅游局）頒發(fā)的行業(yè)管理品牌，二者性質(zhì)明顯不同。

1992年《國務院關(guān)于試辦國家旅游度假區(qū)有關(guān)問題的通知》提出建設國家旅游度假區(qū)。2011年1月原國家旅游局發(fā)布《旅游度假區(qū)等級劃分》國家標準（GB/T26358-2010），并于當年6月1日起實施。2015年4月原國家旅游局《關(guān)于開展國家級旅游度假區(qū)評定工作的通知》中要求依照上述標準進行國家級旅游度假區(qū)評定工作，并于當年9月公布首批17家國家級旅游度假區(qū)名單。2022年文化和旅游部組織有關(guān)部門對上述國家標準進行了修訂；同年11月，確定15家新一批國家級旅游度假區(qū)15家；2023年5月，文化和旅游部確定3家旅游度假區(qū)為國家級旅游度假區(qū)，至此國家級旅游度假區(qū)達63家。除國家級旅游度假區(qū)外，目前全國共有省級旅游度假區(qū)600余家。

從地域分布來看，已正式獲批的63家國家級旅游度假區(qū)遍布23個省、區(qū)、直轄市，大部分位于東部沿海和西南地區(qū)。其中浙江8家，江蘇7家，山東6家，云南、江西、四川均有4家，廣西、湖南均有3家，廣東、河南、湖北、重慶、貴州、河北、上海、海南、陜西各2家，福建、安徽、吉林、西藏、黑龍江、新疆各1家。從面積跨度來看，國家級旅游度假區(qū)一般面積跨度較大。按照標準，國家級度假區(qū)面積不小于8平方公里，現(xiàn)有63家國家級旅游度假區(qū)規(guī)劃面積從10平方公里到268平方公里不等。從資源類型來看，國家級旅游度假區(qū)資源豐富，以山岳、湖泊、濱海、溫泉為主，森林、草原、古城古鎮(zhèn)等次之。據(jù)統(tǒng)計，80%以上國家級旅游度假區(qū)均為復合型旅游資源。

02/我國旅游度假區(qū)發(fā)展中存在的問題

主題特色鮮明、度假氛圍濃厚、比較優(yōu)勢明顯、基礎設施完善、配套服務齊全、生態(tài)環(huán)境良好的旅游度假區(qū)，對于滿足旅游消費需求、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展具有重要作用。值得注意的是，由于各種原因，我國旅游度假區(qū)發(fā)展中仍有明顯不足，突出體現(xiàn)在以下五個方面。

（一）功能特色不突出

實際建設和發(fā)展中，一些地方把旅游度假區(qū)等同于旅游景區(qū)，簡單套用旅游景區(qū)的發(fā)展思路和發(fā)展方式建設旅游度假區(qū)?，F(xiàn)有旅游度假區(qū)中不少均是或者包含了A級景區(qū)。旅游度假區(qū)在一定程度上成為疊加于A級景區(qū)之上“錦上添花”的一塊牌子。不少旅游度假區(qū)實際運營中依然主要通過A級景區(qū)引流，或是依托觀光資源和景區(qū)門票維持發(fā)展，而缺乏對度假資源的深度挖掘和特色產(chǎn)品的系統(tǒng)開發(fā)?？傮w來看，旅游度假區(qū)的休閑度假產(chǎn)品不夠豐富、缺乏特色、品質(zhì)不高，從而導致休閑度假功能不強，過夜游客比例偏低。

（二）管理機制不健全

盡管旅游度假區(qū)大多都成立了專門的管理機構(gòu)，但管理職能并未完全落實到位。個別旅游度假區(qū)雖掛有管委會的牌子，但主要是為了滿足旅游度假區(qū)創(chuàng)建標準要求，并未真正履行管委會職責。有的旅游度假區(qū)管委會受行政級別限制，很難有效發(fā)揮管理職能。有的旅游度假區(qū)是政府下設機構(gòu)成立度假區(qū)管理公司，由公司進行建設、經(jīng)營和管理，在跨部門事務協(xié)調(diào)中存在協(xié)調(diào)不順暢等問題。

（三）規(guī)劃控制不嚴格

實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分旅游度假區(qū)存在先建設后規(guī)劃的情況。有的旅游度假區(qū)雖有先期規(guī)劃，但隨著領導換屆，規(guī)劃不斷修改甚至徹底重來。有的旅游度假區(qū)缺乏真正意義上的旅游度假區(qū)規(guī)劃，而只是對傳統(tǒng)旅游景區(qū)規(guī)劃的局部調(diào)整。有的不注重打造度假產(chǎn)品，主題產(chǎn)品開發(fā)缺乏深度和特色，整體度假氛圍不足。有些旅游度假區(qū)對招商項目和規(guī)劃執(zhí)行把關(guān)不嚴，度假區(qū)內(nèi)存在無關(guān)的工業(yè)項目和地產(chǎn)項目。

（四）度假設施不完備

度假接待設施質(zhì)量是旅游度假區(qū)的核心。目前，不少旅游度假區(qū)缺乏特色明顯、主題突出的度假設施。有些旅游度假區(qū)內(nèi)的住宿設施仍以商務酒店為主，缺乏度假主題、氛圍和元素。有些旅游度假區(qū)度假設施類型單一，缺少房車、帳篷宿營地等特色設施，不同類型不同層次度假設施布局不甚合理。部分旅游度假區(qū)只在前期申報階段集中力量建設基礎設施和服務設施，申報成功后設施建設停滯不前，道路交通、游客集散中心、公共廁所、停車場、標識系統(tǒng)、智慧旅游設施、電動車充電樁等無法滿足需求。

（五）社會認知度不高

總體來看，與A級景區(qū)和風景名勝區(qū)相比，全社會對旅游度假區(qū)的認知度不高。不少游客對什么是旅游度假區(qū)、旅游度假區(qū)應該具備哪些條件、哪些旅游度假區(qū)適合哪些游客等尚缺乏清晰概念，安排旅行計劃時較少考慮將旅游度假區(qū)列入其中。很多目的地網(wǎng)站上缺乏旅游度假區(qū)的相關(guān)信息，大部分旅游度假區(qū)沒有官方網(wǎng)站。旅游度假區(qū)也并未納入現(xiàn)有的旅游統(tǒng)計范圍。不少度假區(qū)知名度和影響力不大，客源以本地市場為主，跨省游客相對較少。

03/促進我國旅游度假區(qū)健康發(fā)展的若干建議

（一）強化總體發(fā)展導向

旅游度假區(qū)不同于A級景區(qū)，更強調(diào)度假特色。2022年修訂的《旅游度假區(qū)等級劃分》國家標準強調(diào)，要將滿足游客休閑度假旅游需求作為出發(fā)和落腳點，貫徹生態(tài)文明思想和可持續(xù)發(fā)展理念，體現(xiàn)度假特色，注重文化和旅游深度融合。未來，還需要進一步強化旅游度假區(qū)的度假特色和發(fā)展導向。

就國家層面而言：一是要堅持旅游度假區(qū)的發(fā)展初衷，突出度假特色，將其與A級景區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等明確區(qū)別開來；二是科學規(guī)劃與旅游度假需求相匹配的國家級旅游度假區(qū)數(shù)量和類型，綜合考慮不同區(qū)域的數(shù)量分布情況，避免建設過度或建設不足的情況；三是培養(yǎng)和挖掘具備世界級旅游度假區(qū)發(fā)展?jié)摿Φ捻椖俊?/p>

就省級層面而言：一是要綜合考慮地域文化、客源結(jié)構(gòu)、消費偏好等情況，科學規(guī)劃省級旅游度假區(qū)數(shù)量和類型，合理規(guī)劃游客承載量、度假設施和度假產(chǎn)品開發(fā)強度；二是突出地方文化特色和度假主題，引導形成不同風格和特點的旅游度假區(qū)或旅游度假區(qū)集群。

（二）完善部門協(xié)調(diào)機制

旅游度假區(qū)建設涉及面廣，關(guān)聯(lián)部門多。從國家層面來看，建議文化和旅游部與國家發(fā)改委、自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部、生態(tài)環(huán)境部、市場監(jiān)督管理總局等部門建立協(xié)調(diào)機制，共同推動旅游度假區(qū)的健康發(fā)展。從省級層面來看，文化和旅游管理部門也要加強與本省相關(guān)部門的合作，加強與國家相關(guān)部門的配合，構(gòu)建立體式聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，特別是要建立運行順暢、務實高效的度假區(qū)管理委員會工作機制。

（三）加強度假設施建設

在住宿接待設施方面，要引導建設度假酒店、星級酒店、文化主題酒店、精品民宿等不同類型的接待設施，滿足不同游客群體的住宿需求。在公共服務設施方面，要加快推動度假區(qū)智慧旅游、游客集散中心、道路標識系統(tǒng)、停車場、旅游廁所等的建設，提高汽車租賃、區(qū)域交通工具、新能源汽車充電和應急救援服務等的覆蓋率。在公共空間打造方面，要加強圖書館、博物館、非遺體驗中心、體育健身設施、小劇院等休閑場所的建設，創(chuàng)新各種度假空間。

（四）加強行業(yè)綜合管理

在推廣、實施旅游度假區(qū)國家標準的基礎上，要針對不同類型的旅游度假區(qū)（如濱海型旅游度假區(qū)、溫泉型旅游度假區(qū)、主題體驗型旅游度假區(qū)等）進一步細化要求，規(guī)范設施建設，引導其特色化發(fā)展。在堅持高標準評定工作的基礎上，在國家級旅游度假區(qū)中引入動態(tài)管理機制和退出機制，而后適度推廣到省級旅游度假區(qū)。建議文化和旅游部有關(guān)部門通過標準推廣、專題培訓、經(jīng)驗交流、案例遴選等方式，引導省級旅游度假區(qū)的建設和管理。

（五）提高度假區(qū)知名度

提高我國旅游度假區(qū)的總體知名度，可從以下三個方面展開。一是加強國際市場推廣。針對國際市場，打造具有中國特色的度假品牌形象，并將其納入“美好中國”總體旅游品牌體系之中；在國家級旅游度假區(qū)中遴選出最具代表性者，面向國際市場進行宣傳推廣，為打造世界級旅游度假區(qū)奠定基礎。二是強化國內(nèi)市場認知。針對國內(nèi)市場，制定和發(fā)布統(tǒng)一的旅游度假區(qū)標識標牌，出臺具體管理辦法，提升旅游度假區(qū)識別度和知名度；開展旅游度假區(qū)專題營銷活動，提高廣大游客對旅游度假區(qū)這一總體品牌的認知度；引導和培養(yǎng)消費者的度假意識和度假習慣。三是引導旅游度假區(qū)重視個體品牌建設。旅游度假區(qū)要根據(jù)自身的資源優(yōu)勢、核心主題、文化特色、度假氛圍等凝練并形成獨具特色的IP，針對目標市場強化品牌營銷。